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《气象设施和气象探测环境保护条例》解读

时间:2018-01-15 来源:- 阅读:1945次

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一、《条例》出台的必要性、重要意义

(一)《条例》出台的必要性

1.《条例》是保护气象设施和气象探测环境,保证气象事业发展和维护国际形象的需要。气象探测(本《条例》所称气象探测就是通常所称的气象综合观测)是气象业务服务和科学研究的基础,气象探测能力和水平的提高直接关系到气象预报和服务水平。加强气象设施和气象探测环境保护,对全面提高气象探测能力,不断提高气象预测预报能力、气象防灾减灾能力、应对气候变化能力、开发利用气候资源能力和气象科学研究能力具有十分重要的意义。

随着我国城市化进程的不断加快和经济社会的快速发展,气象设施和气象探测环境保护屡遭破坏的情况日益突出。截止到2010年底,全国共有240站次的气象设施遭受破坏。全国7个大气本底站中有2个站的探测环境遭受不同程度的破坏;全国143个国家基准气候站中,51个站的探测环境遭到破坏;全国684个国家基本气象站中,161个站的探测环境遭到破坏;全国1596个国家一般气象站中,526个站的探测环境遭到破坏。全国共556个气象台站被迫搬迁,其中基准站17个,基本站81个,至少38个气象台站已经被迫搬迁两次以上。此外,在各类气象台站的探测环境保护范围内新建、改建、扩建建设项目危害气象探测环境的建设项目约1735个。

气象设施和气象探测环境的破坏已经严重影响了气象探测信息的代表性、准确性、连续性和可比较性,既影响了我国气象探测能力和水平,也影响了我国气象探测业务在国际上的形象。迫切需要通过立法进一步加强气象设施和气象探测环境保护工作。

2.《条例》是妥善处理我国城市化发展与气象设施和探测环境保护的关系,促进气象事业与经济社会协调发展的需要。由于我国城市化进程的不断加快,致使气象设施和气象探测环境保护出现了一些亟待解决的新情况、新问题:一是由于生产建设活动频繁,实践中损毁气象设施、侵占气象设施用地等行为不断发生,钻探、取土等危害气象设施安全的问题日益突出。二是由于气象设施周边人口密度增大,在气象探测环境保护范围内违法修建建筑物、构筑物,设置排污口、垃圾场等干扰源的问题日益严重。三是一些气象台站探测环境已经遭到破坏,失去治理和恢复可能。

基于上述情况,需要充分考虑我国现实国情和所处的发展阶段,通过制定专门的行政法规,妥善处理好城市建设和发展与气象设施和气象探测环境保护的关系,统筹兼顾保护和发展两方面的需要。

3.《条例》是完善气象法律体系,实现依法保护气象设施和气象探测环境的需要。气象探测是气象预报和气象服务的基础,国家高度重视气象探测工作,先后制定了《中华人民共和国气象法》(以下简称《气象法》)、《气象探测环境和设施保护办法》、《涉外气象探测和资料管理办法》等法律和部门规章,对气象探测活动做出了相应规定。

随着我国城市化进程的加快和经济社会的快速发展,对于气象设施和气象探测环境保护提出了新的严重挑战。《气象法》的有关规定过于原则,可操作性不强;2004年中国气象局制定出台的《气象探测环境和设施保护办法》法律效力偏低,现有法律法规难以满足现实需要。

基于上述情况,有必要针对当前气象设施和气象探测环境保护面临的现状,制定一部专门的行政法规,进一步明确和规范气象设施和气象探测环境保护的主体与职责、责任与义务、程序与要求,进一步补充完善和细化《气象法》的有关规定,使气象设施和气象探测环境保护的法律体系更加完善,法律保障更加有力。

(二)《条例》出台的重要意义

《条例》是继《人工影响天气管理条例》和《气象灾害防御条例》之后,我国制定的第三部与《气象法》相配套的气象行政法规。它总结实践经验的基础上,细化了《气象法》的有关规定,进一步明确了气象设施和气象探测环境保护的主体与职责,规范了气象设施管理制度,明确了气象探测环境保护要求,规范了气象台站迁移程序。《条例》的制定出台是党中央、国务院和地方各级人民政府、有关部门及社会各界长期关心和支持气象设施和探测环境保护工作的结果。

《条例》的颁布实施,是科学处理气象设施和气象探测环境保护与城市发展的关系的具体体现,是贯彻实施科学发展观以及依法治国方略的必然要求,标志着我国气象法律体系更加完善,气象设施和气象探测环境保护工作的法律依据更加充分,法律保障更加有力,对于强化气象探测工作,提高气象预测、预报和服务水平,加强防灾减灾和积极应对气候变化工作,以及推进气象法制建设具有十分重要的意义。

二、《条例》的主要内容及其主要特点

(一)主要内容

《条例》共26条,主要包括以下内容:

1.明确政府和有关部门的职责。要求地方人民政府加强对气象设施和气象探测环境保护工作的组织领导和统筹协调;明确由气象主管机构会同有关部门编制保护专项规划;发展改革、国土资源、城乡规划等有关部门要依法履行保护职责。

2.强化气象设施保护的措施。要求地方人民政府和气象主管机构合理安排气象设施用地,健全安全管理制度,依法设立保护标志;禁止损毁气象设施、侵占气象设施用地或者在气象设施周边实施钻探、取土等危害气象设施安全的行为。

3.细化气象探测环境保护要求。明确了大气本底站、基准气候站、基本气象站、一般气象站等重要气象台站探测环境保护的具体规范;对现有的不符合探测环境保护要求的干扰源等气象主管机构应当根据实际情况,提出治理方案报政府批准后实施;在气象台站探测环境保护范围内新、改、扩建设工程的,要依法征得气象主管机构书面同意并落实补救措施。在单独设立的气象探测设施探测环境保护范围内新建、改建、扩建建设工程的,建设单位应当事先报告当地气象主管机构,并采取必要的工程、技术措施。

规范气象台站迁移程序。针对国家重点工程建设、城市总体规划的调整等需要迁移气象台站的情况,《条例》明确了迁移的申请程序和技术要求以及迁建费用承担主体。

规定违法行为的法律责任。针对政府有关部门违反《条例》规定、危害气象设施和气象探测环境的违法行为规定了应承担的法律责任。

(二)《条例》的主要特点

《条例》是与《气象法》相配套的行政法规,主要对《气象法》第二章“气象设施的建设与管理”和第三章“气象探测”相关内容进行了补充完善和深化细化,做出了具有可操作性的具体规定。同时,《条例》充分吸收了党中央、国务院领导关于气象探测工作的一系列重要指示精神,并加以概括总结,上升为具有普遍约束力的法律规定。《条例》在起草过程中,充分考虑了新时期气象设施和气象探测环境保护工作出现的新情况、新问题。与《气象法》相比,在行政法规层面,《条例》兼顾了三个关系,达到了四个明确,包含了五个创制。

1.兼顾三个关系

一是发展和保护的关系。主要是在立法中充分考虑我国现实国情和所处发展阶段,处理好气象设施和气象探测环境保护与城市发展的关系。既要在城市化过程中妥善保护气象设施和气象探测环境,依法规范和加强气象设施和气象探测环境保护的管理,保障气象探测工作的顺利进行,又不能因为气象设施和气象探测环境保护而影响经济社会发展大局。从兼顾保护和发展两方面的需要出发,一方面规定了气象台站站址应当保持长期稳定,任何单位或者个人不得擅自迁移气象台站。另一方面规定在城乡规划调整、国家重点工程建设需要等情况下经采取补救措施可以迁移气象台站,不实行绝对的静态保护。

二是科学性和现实性的关系。气象设施和气象探测环境保护专业性、技术性较强,《条例》本着尊重科学的原则,特别在大气本底站的保护上,依据世界气象组织《通用气象标准和建议措施技术规范》的相关规定,要求大气本底站周边3050公里范围内应当人为活动较少、四周开阔、气流通畅,不得改变现有的地形、地貌和自然生态属性,不得增加排放温室气体。考虑到大气本底站在我国温室气体减排等国际谈判中的战略意义,在保护标准上有必要与国际接轨。但同时也鉴于我国人口比较密集,《条例》又兼顾到我国的现实国情,在具体保护上,做到了不低于世界气象组织的最低技术要求。

三是分类保护与分级管理的关系。“分类保护、分级管理”是气象探测自身科学属性的体现,不同的台站工作任务不同、探测范围不同,对保护的要求也不同,必须实行分类保护;不同的台站重要性不同,应当实行分级管理。《条例》分别明确了大气本底站、基准气候站、基本气象站、一般气象站等重要气象台站的保护要求,体现了分类保护原则;分别规定了不同类型气象台站迁移等方面的审批权限,体现了分级管理的要求。

2.达到了四个明确

一是明确了各级政府及有关部门在气象探测环境保护工作中的职责。《气象法》规定,各级人民政府应当按照法定标准划定气象探测环境的保护范围,并纳入城市规划或者村庄和集镇规划。《条例》进一步明确了各级政府在气象设施和气象探测环境保护工作中的职责,同时注重规范有关部门的行为。规定县级以上地方人民政府应当加强对气象设施和气象探测环境保护工作的组织领导和统筹协调,并将所需经费纳入财政预算;设有气象台站的国务院其他有关部门和省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门应当做好本部门气象设施和气象探测环境的保护工作,并接受同级气象主管机构的指导和监督管理;发展改革、国土资源、城乡规划、无线电管理、环境保护等有关部门按照职责分工负责气象设施和气象探测环境保护的有关工作。

二是明确了气象探测环境的分类保护要求。《气象法》规定,气象探测环境保护范围的划定标准由国务院气象主管机构规定。确定气象探测环境保护范围划定的标准,是从实际出发,依法保护气象探测环境的依据和基础。我国的气象台站,按照其承担的地面观测、高空探测、卫星资料接收、大气本底观测等具体业务,划分为各种类别。不同类别的气象台站,对气象探测环境的要求也不同。《条例》在《气象法》的基础上,充分考虑到我国不同类别气象台站对气象探测环境要求不同的现实情况,除了对各类气象探测环境具有共性的基本要求作了规定,即在气象探测环境保护范围内,不得有对气象要素探测产生影响的障碍物和干扰源外,还根据世界气象组织的有关规定对各类气象台站探测环境的具体保护要求做出了相应规定。

三是明确了气象设施和气象台站探测环境保护的具体规定。《气象法》规定,不得侵占、损毁或擅自移动气象设施。禁止在气象探测环境保护范围内设置障碍物、爆破和采石,设置影响气象探测工作的高频电磁辐射装置和从事其他影响气象探测的行为。对此,《条例》进行了细化,分别对气象设施和大气本底站、国家基准气候站、国家基本气象站和国家一般气象站的探测环境按照分类保护的原则规定了详细、具体的保护规定。同时,对高空气象观测站、天气雷达站、气象卫星地面站、区域气象观测站和单独设立的气象探测设施探测环境的保护措施也做出了相应规定,使《条例》在实践中更具操作性。

四是明确了气象台站迁建审批程序。《气象法》规定,确因实施城市规划或者国家重点工程建设,迁移国家基准气候站、基本气象站报国务院气象主管机构批准,迁移其他气象台站报经省级气象主管机构批准。迁建费用由建设单位承担。《条例》从增强气象法律法规有关气象台站迁建审批程序的严密性、科学性和可操作性,维护气象探测工作秩序和气象探测资料的权威性,最大限度避免、减轻台站迁建给气象探测工作造成损害出发,规定建设单位提出迁移气象台站申请, 应当同时具备五项条件:一是因国家重点工程建设或者城市(镇)总体规划变化;二是拟迁新址符合气象设施和气象探测环境保护要求并纳入城市(镇)控制性详细规划;三是迁建气象台站所需费用由建设单位承担;四是国务院气象主管机构或省、自治区、直辖市气象主管机构审批同意;五是满足对比观测的要求。

3.包含了五个创制

一是,首次以法律规范的形式对气象设施和气象探测环境保护专项规划做出规定。《条例》规定,地方各级气象主管机构应当会同城乡规划、国土资源等部门制定气象设施和气象探测环境保护专项规划,报本级人民政府批准后依法纳入城乡规划。这一规定明确了城乡规划、国土资源等部门参与该项工作的体制机制,通过法律规定,可以有效解决实践中地方政府对气象设施和气象探测环境保护力度不够的问题。

二是,首次以法律规范的形式确立了气象探测环境保护要求的报告与治理制度。《条例》规定,气象部门要将本行政区域内气象探测环境保护要求报告政府,并抄送有关部门备案。对不符合气象探测环境保护要求的建筑物、构筑物、干扰源等,气象部门根据实际情况,商有关部门提出治理方案,报政府批准实施。该制度的建立确保了有关部门在拟订规划、审批建设项目时与气象探测环境保护要求相衔接,避免出现因信息沟通不畅而导致部门工作分歧。同时也明确了气象探测环境的治理工作由地方人民政府、有关部门和气象部门共同负责。

三是,首次以法律规范的形式明确了建设工程项目避免危害气象探测环境前置审批制度。《条例》明确强调了在气象台站探测环境保护范围内新建、改建、扩建建设工程,应当避免危害气象探测环境;对于确实无法避免的,规定了采取报告制度和补救措施;对于未征得气象主管机构书面同意或者未落实补救措施的,强调有关部门不得批准其开工建设。对于在单独设立的气象探测设施探测环境保护范围内新建、改建、扩建建设工程的,《条例》也作出了相应规定。该项规定增加了前置性的限制措施和建设工程相关主管部门的责任,衔接了气象部门和其他部门之间在审批中的相互关系。

四是,首次以法律规范的形式对气象设施和气象探测环境保护的监督检查作出规定。强化对气象设施和气象探测环境的监督检查是做好气象设施和气象探测环境保护工作的重要前提。《条例》规定了气象部门在气象设施和气象探测环境保护中监督检查权限,同时《条例》还规定了在监督检查中发现应当由其他部门查处的违法行为,气象部门有责任通报、报告。该规定使气象行政监督检查和执法行为有法可依,提高了探测环境保护的执行力。

五是,首次以法律规范的形式对监管部门的法律责任作出规定。《条例》针对各级监管部门及其工作人员违反本条例规定的行为,包括擅自迁移气象台站,擅自批准在气象探测环境保护范围内设置干扰源,擅自批准新建、改建、扩建危害气象探测环境的建设工程等,规定了给予行政处分、追究刑事责任等相应的法律责任。该规定确保了监管部门在气象设施和气象探测环境保护工作中的权利与义务的统一。